Kayyım belediyelerinde hazırlanan ve onaylanan bütçeler yürürlükteki yasal metinlere aykırıdır. Yürütme ve yasama aynı şahısların elinde toplanmıştır. Bu durumda yapılan harcamalar hukuksuzdur
Mustafa Yıldız*
Bütçe, gelecekteki belirli bir dönemde gerçekleşmesi öngörülen gelir ve giderlerin karşılıklı tahminlerini içeren yasal bir metindir. Bütçeler, yürütmenin, Stratejik Planlar Aracılığı ile toplumun talepleri doğrultusunda belirlemiş olduğu önceliklere göre yürütmeye taahhüt ettiği kamu hizmetlerini ve bunların finansmanını kapsar. Yani, kamu politikalarının eyleme dönüştürüldüğü nihai metinlerdir. Bütçe, yönetimlerin gelecek dönemdeki gelirlerini ve harcamalarını tahmin eden ve yürütme organına harcamaların yapılması, gelirlerin toplanması konusunda yetki ve izin veren yasal bir metindir. Yine Yerel Yönetimlerin harcamaları ile gelirlerini ayrıntılı biçimde gösteren, belli bir dönem için harcamaların yapılmasına ve gelirlerin toplanmasına izin veren hukuksal bir belgedir. Bütçe, belli bir döneme ait yapılacak giderleri ve elde edilecek gelirleri tahmini olarak gösterir. Bu dönem, mali yıl olarak adlandırılan dönemdir. Bütçe, henüz gerçekleşmemiş olan, tahmini rakamları gösteren bir mali plandır. Bütçe ekonomik, mali, siyasi ve hukuki sonuçlar yaratır. Bütçe, yönetimler tarafından hazırlanır. Halkın temsilcilerinden oluşan Meclislerde de onaylanır.
Bütçe hakkının kullanımı noktasında meclislerin bütçenin görüşülüp onanmasında ve bütçe uygulama sonuçlarının toplandığı kesin hesapların kontrol ve denetimi temsili demokrasi açısından bugün hesap verebilirliğin odak noktası olarak görülmektedir. Meclislerin kamu harcama ve gelirleri üzerindeki denetiminin kaynağı bütçe hakkıdır. Demokratik ülkelerde bütçe yapmak, yani kamu gelirlerinin toplanması ile toplanan gelirlerin kullanımına izin vermek, o ülkede yaşayan halkın kendisine aittir. Temsili demokrasilerde bu hak, halkın genel oyla seçtiği temsilcilerden oluşan meclisler tarafından kullanılır. Bütçe süreci, kamu kaynaklarını kimin, ne miktarda ve ne amaçla kullanacağını belirler ve bunun gereği yetkileri, dönemsel olarak yürütme erkine emanet edilmesini öngörür. Bütçe hakkı, halkın seçtiği meclisler aracılığı ile kamu idaresinin gelir ve giderlerini belirleme hakkıdır. Dünyada halkın meclisler aracılığıyla, kamu gelirlerinin nerelere harcandığını denetlemesi, bütçeye ‘evet’ veya ‘hayır’ demesi, binlerce yıllık demokrasi mücadelesinin de bir sonucudur.
En önemlisi bütçe meclis tarafından kabul edilmediğinde bu durum yönetime güvenilmediği anlamına gelmiştir. Bütçenin onaylanması yönetime güven, onaylanmaması veya reddi ise güvensizliğin bir göstergesi olarak kabul edile gelen bir durumdur. Demokrasilerde genel olarak kamu politikalarını belirleme yetkisi yürütme organına ait olmasına rağmen, bu politikaları hayata geçirecek kamu kaynak tahsis süreci olarak, yürütme organın hazırladığı bütçelerin hukuki bir metne dönüşmesi meclislerin onayına bağlıdır.
Bu açıklamalardan sonra, Merkezi hükümet tarafından seçimle gelmiş belediye yönetimlerinin görevden alınarak yerlerine kayyım atanan belediyelerin bütçelerinin yürürlükteki mevzuata göre hukuki birer metin olup olmadığına baktığımızda, kayyumların yönettiği belediyelerin hazırladığı bütçelerin hukuki birer metin olmadıkları, yürürlükteki mevzuatlara aykırı oldukları açıkça görülmektedir.
Bu noktada ilk bakmamız gereken durum Belediye Meclisidir. 5393 sayılı Belediye Kanunu Belediye Meclisini 17’nci Maddede “Belediye meclisi, belediyenin karar organıdır ve ilgili kanunda gösterilen esas ve usullere göre seçilmiş üyelerden oluşur” şeklinde tanımlamıştır. Aynı kanunun 18’inci Maddesinde de belediye meclisinin görevlerini saymıştır. 18’inci Maddenin (b) fıkrasında da belediye meclisinin “Bütçe ve kesin hesabı kabul etmek, bütçede kurumsal kodlama yapılan birimler ile fonksiyonel sınıflandırmanın birinci düzeyleri arasında aktarma yapmak” diyerek yürütme organın hazırladığı bütçeyi onaylama yetkisi vermiştir.
Maddesine baktığımızda İmar konuları ile yıllık bütçe dışında kalan gündemdeki diğer konular ile üyelerin teklifleri; toplantıya katılanların salt çoğunluğunun kabulü halinde komisyonlara havale edilmeksizin belediye meclisince görüşülerek karara bağlanabilir. Bu maddeden de anlaşılacağı üzere bütçe tasarısının plan ve bütçe komisyonuna havalesi zorunlu bir işlemdir. Plan Bütçe Komisyonun, meclisteki siyasi partilerden üye alınmak sureti ile nasıl oluşturulacağı da belirlenmiştir. (Her siyasî parti grubunun ve bağımsız üyelerin meclisteki üye sayısının meclis üye tam sayısına oranlanması suretiyle plan ve bütçe komisyonu oluşturulur.)?Belediye meclisi süresi bir yılı geçmemek üzere ihtisas komisyonları kurulmasını belediye kanunun 24’üncü maddesinde belirtmiştir. 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanununun 15’inci Maddesinde ise Plan ve Bütçe Komisyonunun kurulmasını ve kaç kişiden oluşacağını belirtmiştir. Belediye meclisleri ise Kasım ayı toplantısının ilk oturumunda bütçe tasarısını, incelenmek üzere plan ve bütçe komisyonuna havale ederler. 5393 Sayılı Kanunun 21/
Belediyelerin bir başka organı ise Belediye Encümenidir. Belediye Encümeni belediyenin karar ve yürütme organı olmasının yanı sıra danışma organı olarak da görev yapan bir birimdir. 5393 sayılı Belediye Kanunu 33’üncü Maddesinde belediye encümenin nasıl oluşacağını şöyle açıklamıştır: Belediye başkanının başkanlığında; a) İl belediyelerinde ve nüfusu 100.000’in üzerindeki belediyelerde, belediye meclisinin her yıl kendi üyeleri arasından bir yıl için gizli oyla seçeceği üç üye, malî hizmetler birim amiri ve belediye başkanının birim amirleri arasından bir yıl için seçeceği iki üye olmak üzere yedi kişiden, diğer belediyelerde ise belediye meclisinin her yıl kendi üyeleri arasından bir yıl için gizli oyla seçeceği iki üye, mali hizmetler birim amiri ve belediye başkanının birim amirleri arasından bir yıl için seçeceği bir üye olmak üzere beş kişiden oluşmaktadır. Görüldüğü gibi belediyelerin karar ve yürütme organlarından olan belediye encümeni; belediye başkanı, halkın oylarıyla seçilmiş üyeler ve belediyenin bir kısım daire müdürlerinden oluşmaktadır. 5393 sayılı Belediye Kanunun Encümenin görev ve yetkilerini 34’üncü Maddede açıklamıştır. 34/a bendinde ise encümene stratejik plan ve yıllık çalışma programı ile bütçe ve kesin hesabı inceleme ve belediye meclisine görüş bildirme görevi vermiştir.
“Bütçeler, ait olduğu yıl başlamadan önce Türkiye Büyük Millet Meclisi veya yetkili organlarca (Belediye bütçesi için belediye meclisi) kabul edilmedikçe veya onaylanmadıkça uygulanamaz” diyerek belediyelerin bütçelerinin mutlaka meclis tarafından onaylanmasını emretmektedir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 13’üncü Maddesi bütçenin nasıl yürürlüğe girip uygulanacağını açıkça belirtmiştir. 5018 sayılı Kanun 13-i/
Tüm bu mevzuatlara baktıktan sonra, kayyım belediyelerinde olmayan meclis ve olmayan encümenlerle karar alınıp bütçeler onaylanmaktadır. Buna dayanak olarak da, OHAL döneminde çıkarılan KHK’nin daha sonra yasaya işlenerek kanunlaştırılan şu maddesi gösterilmektedir: “Belediye başkanlığının boşalması hâlinde yapılacak işlemler başlıklı bölüme 5393 Sayılı Belediye Kanun 45. Maddesine ek fıkra olarak eklenen fıkra ile kayyım atanan bu belediyelerde belediye meclisi, başkanın çağrısı olmadıkça toplanamaz. Meclisin, encümenin ve komisyonların görev ve yetkileri 31 inci maddede belirtilen encümen üyeleri tarafından yürütülür” demektedir.
5393 sayılı Belediye Kanunun 31’inci Maddesine baktığımızda da boşalan meclisin görevinin yerine getirilmesi madde madde açıklanarak bunu şartlara bağlamıştır. Bu şartlara baktığımızda “Belediye meclisinin; a) Danıştay tarafından feshi veya meclis toplantılarının ertelenmesi, b) Meclis üye tam sayısının yarıdan fazlasının tutuklanması, c) Yedek üyelerin getirilmesinden sonra da meclis üye tam sayısının yarısından aşağı düşmesi, d) Geçici olarak görevden uzaklaştırılması, Hâllerinde, meclis çalışabilir duruma gelinceye veya yeni meclis seçimi yapılıncaya kadar meclis görevi, belediye encümeninin memur üyeleri tarafından yürütülür” diyerek meclisin çalışma şartlarını açıklamaktadır.
Kayyım atanan belediyelerin hiç birinde meclis feshedilmemiştir, 31’inci Maddedeki şartlar oluşmamıştır. Bu durumda Kayyım olarak görevlendirilen başkanvekilinin özellikle bütçe gibi önemli konularda seçilmiş meclisi toplantıya çağırması gerekirken, hiçbir kayyım seçilmiş ve yasal olarak görevde olan meclisi toplantıya çağırmamaktadır. Görevde olan meclis üyelerini toplantıya çağırmayarak, bütçeyi yasal bir metine çevirmemektedir.
Belediye başkanlığının bürokratlarının hazırladığı, özellikle bütçenin hazırlanma sürecinin en önemli ayağı olan Mali Hizmetler biriminin yöneticisi, aynı zamanda encümenin zorunlu üyesidir. Encümenin diğer üyeleri de aynı zamanda hazırlanan bütçede kendilerine ödenek tahsis edilmiş olan harcama yetkilileridir. Bütçeyi hazırlayanlar, encümende bütçeyi inceleyip, meclise raporu ile sunmaktadır. Aynı kişiler bu defa meclis toplantı salonuna geçerek belediyenin karar organı olan meclis görevini üstlenerek bütçeyi onaylamaktadır. Yılsonunda bütçe kalemlerini harcayan, harcama yetkilisi encümen üyeleri bu defa harcadıkları bütçeyi denetleyip harcamaların uygun olup olmadığını kontrol edip onaylamaktadırlar. Yani yürütme ve yasama aynı kişilerde birleşmiştir.
Meclisin görevini yerine getiren, yürütme organının harcama yetkilileri, hem bütçe ile ilgili düzenlemeyi yapan, hem bütçeyi onaylayan ve aynı zamanda onayladıkları bütçeyi uygulayanlar olmaktadırlar. Bu durum Anayasanın başlangıcındaki kuvvetler ayrılığı ilkesine, hukuk devletinin ilkelerine, Belediye Kanununa, 5018 sayılı Kamu mali Kontrol Kanununa aykırıdır.
5018 sayılı Kanunun 8’inci maddesinde hesap verme sorumluluğu “Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorundadır” şeklinde açıklanmıştır. Belediyelerde yetkili makam belediye meclisidir. Kayyım atanan belediyelerde ise kamu kaynağını harcayanlar, hesabı da kendilerine vermektedirler.
Kayyım atanan belediyelerdeki yönetim anlayışı, yerel yönetim mantığının temel ilkelerine aykırıdır. Ve şu anda özellikle bütçe konusunda yapılanların anlamı; hukuk literatüründe, yasama ve yürütme kuvvetlerinin yalnızca yürütme organının elinde toplanmasına mutlak monarşi veya diktatörlük denmektedir.
Yine Kayyım atanan belediyelerde meclislerin devre dışı bırakılarak, yasama ve yürütmenin sadece yürütme erkinin elinde bulundurulması, Türkiye’nin 1988 yılında imzaladığı ve 1993 yılında yürürlüğe giren ve çekince konulmayan Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartının 3’üncü Maddesine aykırıdır. Şöyle ki; Yerel yönetimler görevlerini yerine getirirken sahip oldukları ayrı bir bütçeleri, ayrı mali olanakları ve ayrı karar mekanizmaları mevcuttur. Yerel yönetimlerin sahip oldukları bu yapılanmaya yerel özerklik denir. Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nın 3’üncü maddesinde, yerel özerklik kavramı, “yerel yönetimlere kanunlarla belirlenen sınırlar çerçevesinde, kamu işlerinin önemli bir bölümünü kendi sorumlulukları altında ve yerel halkın çıkarları doğrultusunda düzenleme ve yönetme hakkı ve olanağı tanınması” şeklinde ifade edilmektedir.
Sonuç olarak; kayyım belediyelerinde incelediğimiz bütçeyi onaylama ve kullanma sürecinin mevzuata aykırı olduğu, gelecekte bu harcamayı yapanların bundan sorumlu olacakları, belediye meclis üyelerinin yargı yoluna gidebilecekleri sonucuna varılmaktadır.
* Eski Mardin Büyükşehir Belediyesi Genel Sekreter Vekili ve Teftiş Kurulu Başkanı
